【深度】透视特朗普退出巴黎气候变化协定背后的美国能源政策

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作者王遥系中国金融学会绿色金融专业委员会副秘书长、第一届理事会常务理事，中央财经大学绿色金融国际研究院院长，中国人民大学重阳金融研究院高级研究员，本文刊于《中国经济周刊》2017年第6期，原标题为《特朗普能源政策将带来连锁反应》，有删改。

6月1日，美国总统特朗普宣布将遵守竞选时的承诺、退出应对全球气候变化的《巴黎协定》，这一决定在全世界范围内引发激烈反对。本文从特朗普上任伊始推出的“美国第一能源计划”开始梳理其如何冲击全世界既有的环保政策以及未来可能的影响。

6月1日美国总统特朗普宣布将退出奥巴马任内签署的《巴黎气候协定》

1月20日，特朗普政府公布其能源政策——“美国第一能源计划”，旗帜鲜明指出了其执政时期的能源发展重点，并否定了奥巴马政府的“气候行动计划”。这一政策不仅将深刻影响美国本土、中美合作以及世界的能源发展，也将为全球和中国应对气候变化带来诸多不确定因素，并在一定程度上改变全球应对气候变化治理的格局。

01

“美国第一能源计划”：美国可能转变为石油净出口国

特朗普政府发布的“美国第一能源计划”的核心要点包括：能源尽量自给自足、取消“气候行动计划”、开发本土页岩油气、支持并振兴清洁煤炭工业、能源发展以保护环境为优先等内容。

在“美国第一能源计划”中，高排放的煤炭和石油使用受到鼓励

第一，降低能源价格，尽量开发本土能源，减少国外石油进口。其目标是要加大美国本土原油生产，降低美国人使用能源的价格，摆脱美国对进口能源的依赖，以增进美国能源安全。在这一战略目标之下，美国很可能会从石油进口国转变为石油生产国，这将深刻改变全球石油市场供需，并极大削弱石油输出国组织和俄罗斯对国际石油市场的影响。

第二，为美国能源工业松绑，取消对美国能源有害的“气候行动计划”。2013年6月奥巴马政府提出的“气候行动计划”，旨在通过大力发展清洁能源和提高能效，降低美国源自能源生产和使用的碳污染和温室气体排放，并积极应对气候变化对美国的影响，同时在国际应对气候变化的行动中发挥领导作用。显然，特朗普政府一要保护美国本土能源产业重点，而“气候行动计划”将在一定程度上约束化石燃料的开采、煤炭产业的振兴；二是反对美国在应对气候变化的国际合作中发挥领导作用，不给自身的能源发展及其所导致的碳排放增加限制性条件。

第三，继续页岩革命，以美国能源生产的收入重建道路、学校、桥梁和公共设施。奥巴马政府实施加大本土页岩油气开发的战略，页岩油产量自2005年的9000万桶左右，增加到2015年的17亿桶左右。资源丰富、技术成熟和政策扶持到位是美国页岩油气生产快速增长的三大因素。而页岩油气商业化生产的成功，给美国创造了成千上万的就业机会，促进了经济复苏。这非常符合特朗普政府“美国第一”的宗旨。可以预见，新政府将继续出台新的政策和方法，进一步推进页岩油气技术创新，降低油气开发成本。同时，关注“民生”的特朗普政府，以能源收入进行基础设施建设投资，也将有效刺激经济。

第四，支持清洁煤技术，重振美国煤炭工业。美国也是煤炭消费大国，奥巴马政府执政期间已推出清洁煤计划作为应对气候变化的重要内容之一，并投入巨资用于碳捕捉与封存技术（CCS）的研究与应用，同时推进实施煤炭产业转型升级。与欧洲“谈煤色变”不同，特朗普政府否定“气候行动计划”无疑是为其煤炭工业的发展松绑，通过CCS技术的广泛运用，提高能效，减少污染，大力振兴煤炭相关工业，并进一步创造就业机会。

第五，能源政策将致力于保护环境与资源。特朗普政府推动能源发展以保护清洁的空气和水、保护自然栖息地和自然资源为优先，为此，发展清洁能源和提高能效是其应有之义。这说明其并没有全盘否定“气候行动计划”，该计划的核心之一是推动清洁能源发展。当然，由于特朗普政府更加关注石油自给自足以及煤炭工业的振兴，清洁能源在奥巴马执政时期的飞速发展态势或将放缓。

02

特朗普冲击全球应对气候变化行动：无法改变绿色低碳发展的潮流和趋势

“美国第一能源计划”替代奥巴马政府的“气候行动计划”，是特朗普政府“美国利益第一”“从全球事务中脱身”的具体表现之一，这势必会对全球应对气候变化行动产生消极影响。但是，气候变化已经成为全球最严峻的挑战之一，绿色低碳发展已成为世界发展的潮流和趋势，各个国家都在积极转变发展方式、调整结构来保护生活环境和应对气候变化，美国新政府的政策无法改变这一历史趋势。

2016年11月4日正式生效的《巴黎协定》在仅仅半年后即遭到沉重打击

第一，全球应对气候变化目标的实现难度加大。2016年4月22日，包括中美在内的175个国家共同签署了《巴黎协定》，根据协定，各方将加强对气候变化威胁的全球应对，把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内，并为把升温控制在1.5摄氏度之内而努力。各国将尽快实现温室气体排放达峰，并在本世纪下半叶实现温室气体净零排放，协定已于2016年11月4日正式生效。特朗普政府的能源政策显然并未将《巴黎协定》的目标作为其能源发展重点的约束，甚至鼓励石油和煤炭工业的发展是在反其道而行。可以肯定的是，作为全球第二大碳排放国和第三大人均碳排放国，美国并不打算为全球应对气候变化贡献力量，不承担国际责任，甚至很有可能成为碳排放绝对量增加的国家，加大全球应对气候变化目标实现的难度。

第二，全球应对气候变化的消极力量增强，但影响力度有限。从历史来看，在应对气候变化问题上，发达国家阵营由欧盟起主导作用，以美国为代表的伞形国家一直是一股消极力量，美国、加拿大、澳大利亚等国家由于政党更迭，气候政策时常改变，但都没有阻止全球共同行动的趋势。例如，在没有美国、加拿大等国的参与下，《京都议定书》仍然在全球气候治理中发挥了重要作用，为后续国际气候治理发展奠定了坚实的基础。随着《巴黎协定》的签署和生效，虽然美国的态度改变增强了应对气候变化的消极力量，但其影响力度有限，而且美国具有立法权的州级应对气候变化政策和行动依然还会持续，如以加州为首的西部各州的共同行动。

2001年小布什以“影响经济”为理由拒绝批准克林顿签署的《京都议定书》，引发国际社会广泛不满

第三，气候融资将受到一定程度影响。在资金支持方面，在2020年以后发达国家向发展中国家每年至少动员1000亿美元的资金支持，帮助后者减缓和适应气候变化。在气候资金方面，美国的消极态度必然会影响资金的供给，甚至会影响其他发达国家的资金供给行为。但发达国家向发展中国家持续提供资金支持以帮助其应对气候变化这一行动方向不可逆转。2016年发达国家公布的《1000亿美金路线图》中，美国政府承诺到2020年适应赠款年额度增加4亿美金，这一承诺很难由特朗普政府来履行，但从资金数额上看，不会对资金供给造成实质的影响。

第四，全球应对气候变化治理格局将进一步改变。一直以来，全球应对气候变化形成了以欧盟、伞形集团、基础四国为首的三大阵营，欧盟是全球应对气候变化行动的引领，当前受到欧盟经济状况不佳、“英国脱欧”事件以及其他潜在的风险事件的影响。伞形集团以美国为首，特朗普政府反对美国在国际应对气候变化的行动中发挥领导作用，包括与其他国家的双边合作，以及在国际机构和平台上的多边磋商及合作。美国在气候变化政策上的倒退，将对未来全球应对气候变化的国际合作增加更多变数和阻力。相比之下，基础四国在全球气候变化治理中的重要性将大大增强，尤其是中国政府态度明确，坚持应对气候变化目标不变，给全球应对气候变化行动增强了信心。

03

中国的应对策略：把握机遇，谨防清洁能源贸易保护主义

特朗普能源政策会对中国的能源发展、中美合作以及全球应对气候变化治理产生积极和消极影响，中国要充分认识到特朗普政府各项政策以“美国利益第一”“创造更多就业”、“减少国际责任”的精髓，充分利用其能源政策给中国带来的机遇，谨防贸易保护主义，及时应对美国可能针对中国采取的措施。

第一，把握中美能源合作发展机遇，增强国家能源安全。由于中国是世界最大原油消费国和进口国之一，美国增加页岩油开发并减少原油进口的战略，会进一步加大国际原油价格长期下行压力，有利于中国降低原油进口成本，增加国家石油储备，增进国家能源安全。此外，中美两国均为煤炭消费大国，美国政府对清洁煤技术的大力支持有望为中美两国在既有基础上进一步深化清洁煤合作带来有利机遇。

第二，避免清洁能源投资增速放缓，促进相关技术创新。目前中美两国分别位列全球清洁能源研发投资第一、第二位，是全球清洁能源产业投资第一、第二大国家。尽管特朗普政府没有明确否定对清洁能源发展的支持，受取消“气候行动计划”的影响，油气价格将长期低位运行，清洁能源没有成本优势，将可能延阻清洁能源取代煤炭、石油等化石能源的进程，直接影响投资者对清洁能源领域的投资判断。为此，我国应加快清洁能源技术的研发创新，促进清洁能源成本的进一步下降，增强价格竞争力。另外，加强跨省跨区输电网络建设，为清洁能源提供更大的消纳市场。

第三，应对新型复杂的能源地缘形势，加强“一带一路”能源合作。值得关注的是，特朗普政府首次提出将与海湾国家建立积极的能源关系，作为美国反恐战略的一部分。美国将能源关系作为地缘政治工具，意味着最大的原油消费国和进口国之一的中国未来面临的能源地缘形势会进一步复杂化。中国应在“一带一路”倡议指导下，抓住美国能源政策改变的时机，加强与“一带一路”沿线国家在能源领域的合作，加大从这些国家进口油气的力度，满足国内的能源需求。同时，这些国家有发展核电、风电、水电、太阳能发电等的需求，我国也可以增加对这些领域的投资和参与，进一步增强国家能源安全。

第四，谨防中美清洁能源贸易摩擦升级，积极采取反制应对措施。当前，中国已经成为世界最大的可再生能源生产国和消费国，是世界最大的风能、太阳能以及水电市场。在奥巴马政府时期，美国政府全方位帮助美国企业拓展中国的清洁能源市场。但却通过反倾销反补贴调查等措施限制中国相关产品和服务进入美国市场，为了给美国创造更多的就业机会，特朗普政府有可能会进一步加大对本土清洁能源企业的保护和支持力度，甚至对来自中国的进口产品收取高关税，未来中美两国在清洁能源产品贸易领域有摩擦升级的可能。对此，中国一方面要采取反制措施，另一方面要积极开拓其他国家的市场，并刺激内需。

第五，把握全球气候变化治理主动权，积极部署国际合作。中国应继续坚持和倡导《巴黎协定》，这样既可以增加中国的国际影响力，占领道德制高点，发展和强化合作伙伴，又可以推进国内的能源结构转型和环境保护。同时，随着美国成为气候变化问题的众矢之的，将缓解中国的减排压力。中国在气候变化行动方面，要保持积极的态度，但不急于进行实质性的国际投入，需适应国际形势，做最有利于中国发展的部署。

特朗普在发布会后离去，美国也再次离开了全球气候保护的旗手位置

第六，开拓气候资金供给渠道，推进气候融资全球合作。特朗普政府对“气候变化行动”的否定会导致国际气候资金流入的减少，对此我国应做好准备，开拓和增加国际气候资金的供给渠道，并加强和完善国内气候资金的供给。中国绿色金融的蓬勃发展就为气候融资提供了良好的途径和借鉴，并为气候融资全球合作提供了很好的切入点。此外，中国还应加大南南合作的力度及宣传，推动在落后发展中国家的减缓和适应投资，加大能源建设支持力度。

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